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对劳动争议仲裁制度的体会与思考

时间:2020年05月19日 作者:刘玲 来源: 发现律师事务

 

【摘要】劳动争议仲裁制度建立的初衷是为分流、遏制劳动争议,保障劳动秩序而设计。不可否认的是,制度实施多年来也的确起到了一定的争议分流效果,然而,与制度设计的良好初衷不相适应的是,现行体制的设置实质延长了整个审理过程。本文试图分析劳动争议仲裁制度的现实状况,希望引发相关立法、司法机构及从业者更多的关注与思考。

上世纪80年代中期,劳动用工制度开始随市场经济体制改革发展而改革,我国开始建立劳动争议处理体制。至200851《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下简称《劳动争议调解仲裁法》)正式实施,我国现行劳动争议处理体制的“一调一裁两审,仲裁前置”的处理制度基本建立。然而,与制度设计者希望充分利用仲裁背后的行政调节功能,并以相对漫长的救济程序促进劳动争议的自行消化、遏制劳动争议,保障劳动秩序的良好初衷不相适应的是,现行体制的设置实质延长了整个审理过程,加大了当事人维权成本。笔者认为,解决这些问题,需要进行制度的改革,需要立法、司法机构及从业者更多的关注与思考。

一、对程序的疑问:三审终审?

尽管我国《劳动争议调解仲裁法》施行后确立了一部分仲裁终局的案件,但绝大部分劳动争议仍是“先裁后审”。[1]这种矛盾和冲突也导致了实践中劳动争议“三审终审”的困惑,这也是劳动争议仲裁制度饱受诟病的的主要原因之一。根据实践中的体会,笔者认为,导致劳动争议需要“三审终审”的原因主要有以下几点:

(一)受限于审限限制及调查取证手段的欠缺,劳动争议仲裁机构对新型或复杂案件事实的查明力度受限。

1、受审限限制,仲裁机构缺乏充分的时间去查清事实,导致当事人不得不再通过诉讼程序解决纠纷。

我国《劳动争议调解仲裁法》第四十三条规定“仲裁庭裁决劳动争议案件,应当自劳动争议仲裁委员会受理仲裁申请之日起45日内结束。案情复杂需要延期的,经劳动争议仲裁委员会主任批准,可以延期并书面通知当事人,但是延长期限不得超过15日。逾期未作出仲裁裁决的,当事人可以就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼”。

而我国《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第一百四十九条规定“人民法院适用普通程序审理的案件,应当在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准,可以延长六个月;还需要延长的,报请上级人民法院批准”。第一百六十一条规定“人民法院适用简易程序审理案件,应当在立案之日起三个月内审结”。第一百七十六条规定“人民法院审理对判决的上诉案件,应当在第二审立案之日起三个月内审结。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准”。

两相对比可见同一案件的审理期限在劳动争议仲裁与人民法院审理过程中的巨大差别。劳动争议案件通常充满个性化,尤其对于新型或复杂的争议案件,在审限及案件考核的压力之下劳动争议仲裁机构缺乏充分的时间去查清事实,导致当事人不得不再通过诉讼程序解决纠纷。

2、调查取证手段欠缺,使得部分争议的事实唯有通过诉讼程序才能查明。

我国《民事诉讼法》赋予了人民法院调查取证的权利。其中,第六十四条第二款规定:“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据,人民法院应当调查收集”。第六十七条规定“人民法院有权向有关单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝”。第八十一条“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,当事人可以在诉讼过程中向人民法院申请保全证据,人民法院也可以主动采取保全措施”。

然而,《劳动争议调解仲裁法》所赋予劳动争议仲裁机构的调查取证权利仅为第三十九条第二款“劳动者无法提供由用人单位掌握管理的与仲裁请求有关的证据,仲裁庭可以要求用人单位在指定期限内提供。用人单位在指定期限内不提供的,应当承担不利后果”。同时,由于立法机构对劳动争议仲裁在《劳动争议调解仲裁法》未作出规定的情形下是否适用《民事诉讼法》的规定作出明确,学界至今仍存在较大争议,实践中劳动争议仲裁机构无法直接适用《民事诉讼法》之规定进行调查确证也就成为不争的事实。

审判活动是对案件事实认知、判断和确认的过程,证据在审判活动中的重要性不言而喻。在劳动争议案件中,尤其是在劳动者权益受损的争议案件中,由于劳动者的弱势地位和证据意识的欠缺,因客观原因不能自行收集的证据普遍存在,依申请或职权进行调查取证显得尤为重要。限于仲裁机构调查确证权利的欠缺,也导致部分争议的事实唯有通过诉讼程序才能查明。

(二)裁审衔接而证据不衔接、法律适用不衔接,导致案件改判情况普遍,劳动争议仲裁裁决的权威性、公信力受到质疑。

1、裁审程序的证据不衔接,当事人改变陈述和证据的情况普遍存在,案件因此改判而致仲裁裁决的权威性受到质疑。

我国的劳动诉讼采取重新审理原则,法院一般直接抛开仲裁裁决,依据审判标准和诉讼规则来重新认定事实和适用法律。[2]究其原因在于:民事诉讼的“两审终审”司法程序中并未将劳动争议仲裁作为程序之一。所以,经过“仲裁前置”的劳动争议案件在人民法院的审理仍是按照民事诉讼的一审程序进行,需要重新组织举证质证并按一审程序另行审理。同时,由于裁审衔接缺乏一、二审程序衔接中的案卷移送制度,禁反言规则的应用也达不到一、二审程序衔接中的严谨,实践中,当事人在一审程序中改变在劳动争议仲裁阶段的陈述和证据情况普遍存在,玉和娱乐贵宾厅最高返水:甚至也有当事人刻意利用规则,故意在仲裁阶段不提供证据,因而导致裁审结果不一,劳动仲裁裁决的权威性也因此受到质疑。

2、裁审程序适用的法律依据不同,也同样可能导致案件的裁判结果发生变化,使仲裁裁决的公信力受损。

从法律适用上,由于劳动仲裁的行政性,其适用大量的规章制度,甚至是规范性文件作为裁决的依据,而法院的劳动争议审判则强调法律适用的统一,以法律、法规作为裁判的依据,规章只是作为裁判的参考,规范性文件仅仅作为参照。在上位法比较笼统的情况下,最高人民法院制定了专门司法解释以在人民法院审理劳动争议案件中适用;而人力资源和社会保障部也制定了劳动争议裁决的程序性规范和实体性规范,用于劳动争议仲裁。两套实体法和程序法分别在仲裁和诉讼领域运行。诚然,在制定有关规定或司法解释过程中,双方可能都相互借鉴和吸收,不可能无视对方的存在,但基于各自的立场,两者的有关规定存在差别在所难免,且很多方面差别还比较大,因而实践中衔接不畅也就难以避免。[3]

裁审证据的不衔接、法律适用的差异,必然导致仲裁和诉讼结果存在差异。这势必造成劳动人事争议处理关口后移,诉讼化倾向严重,既浪费仲裁和司法资源,加重法院案件的压力,增加当事人的讼累,也有损劳动仲裁的权威和公信力,甚至造成仲裁的虚化。[4]

(三)对恶意拖延劳动争议处理程序的行为缺乏有效的惩戒,导致利用程序制度拖延劳动争议处理时间的行为屡见不鲜,加重程序质疑。

1、劳动争议案件诉讼收费过低,导致个别用人单位滥用诉讼程序拖延时间,损害劳动者权益。

以笔者实践中遇到的一个案件为例。劳动者于20161月受工伤,当年7月提起确认劳动关系的劳动仲裁,经用人单位一再提起起诉、上诉,并提出管辖权异议并经一审、二审,直至20181月,方得由生效判决确认双方存在劳动关系。截止201812月,劳动者提起工伤待遇赔偿劳动仲裁因用人单位就工伤认定案件提起的行政诉讼正在一审审理中决定依申请中止案件审理。该案从提起第一次劳动仲裁时间跨度已长达29个月,而距离劳动者实际可以获得工伤赔偿还遥遥无期。

诉讼费过低,使诉讼费的惩罚功能缺失,一些用人单位用工时违法,诉讼时拖延,通过诉讼推迟承担责任的时间。用工单位违法用工成本低,导致劳动争议案件有增无减。据重庆五中院调研发现,90%的工伤保险待遇案件,用人单位都是以这种“合法”程序拖延款项给付时间,劳动者经过仲裁、一审、二审、执行阶段最终拿到待遇或赔偿至少也要一年半的时间,这非常不利于保护劳动者的合法权益。[5]

2、对“恶意诉讼”的惩戒依据欠缺,难以形成有效惩戒。

上已述及,由于裁审证据的不衔接,当事人在一审程序中改变在劳动争议仲裁阶段的陈述和证据情况普遍存在,因而导致裁审结果不一。实践中,也有利用劳动案件牟利的恶意诉讼存在。然而,法律上迄今并没有明确使用“恶意诉讼”的概念,导致实践中,如何界定、惩处恶意诉讼,缺乏足够的法律依据,难以对权益受侵害的当事人提供充分的、有效的法律救济。

同时,我国现行法律中,对恶意诉讼的制裁仅有民诉法中妨碍民事诉讼的强制措施,及恶意诉讼者败诉后承担诉讼费,并没有规定恶意诉讼者的民事侵权责任,刑事责任更是无从谈起。这对恶意诉讼者难以形成有效惩戒。[6]

从法律的公平性而言,给予各方当事人平等的诉讼权利本是程序公正的基础,对于案件本身存在争议,当事人依法通过程序制度力求保障其合法权利的行为本无可厚非,然而,对恶意诉讼行为惩戒力度的不足,也给了投机者机会,将本易化解的劳资纠纷扩大化,将本不太尖锐的矛盾激化,并把矛盾集中到法院,即扰乱了正常的诉讼活动,也进一步加重当事人“三审终审”的程序质疑。

二、改革方向思考:趋向于准司法程序的改造

1、建立“一裁一审”的裁审体制。

学界对劳动争议仲裁制度的改革方向存在较大争议,总体归纳主要有“或裁或审、各自终局”[7]、“只裁不审”[8]、“只审不裁”[9]、“一裁一审”几种观点。

笔者赞成将“一裁一审”作为当前的制度背景和现实需求之下的主要思考方向。暨,改变劳动争议“仲裁之名”,而继续沿着强制仲裁的基本思路将仲裁程序改造为一个准司法程序,并与法院审判程序相对接,从而建立“一裁一审”的裁审体制。

赋予仲裁机构准司法权,并通过较为严格的类似于审判程序的控制保证仲裁的公正性。在此基础上,在裁审之间建立相当于法院一审与二审的效力约束关系,诉讼不仅以仲裁为基础,而且对仲裁构成监督。也就是说,法院对当事人不服仲裁裁决起诉的案件,根据诉讼请求和案情选择性地进行事实审、法律审、程序审或全面审,并作出维持、变更或撤销仲裁裁决的裁判(王全兴、王文珍,2007[10]

笔者认为,劳动争议仲裁制度构建和运行经过了制定者的深思熟虑,是立法者充分考虑我国国情后作出的选择,必然具有其合理性。且制度运行多年来,在化解劳动纠纷、分流劳动争议等方面取得的成绩不容忽视。同时,不可否认的是,目前覆盖全国的劳动仲裁机构网络和一大批具有劳动争议处理专门素质的仲裁员队伍,是近20多年来劳动争议处理实践中所积累的一种最大规模的组织资源(王全兴、王文珍,2007)。因此,改革的基本思路应当建立在如何改造而不是推翻现有的这批宝贵的仲裁资源上[11]

“一裁一审”的体制可以使裁审有效衔接、实现监督和约束,提高案件审理的质量和效率;也能实质减少劳动争议处理的总体时限、减轻当事人的诉讼负担;同时,也能在一定程度上遏制投机者利用程序拖延承担责任的时间的不良行为。

2、确定新的裁审证据规则。

在裁审证据规则方面,笔者认为应当充分考虑以下两个方面:

首先,赋予仲裁机构调查取证、证据保全的权力有助于案件事实的查明。上已述及,由于劳动者的弱势地位和证据意识的欠缺,因客观原因不能自行收集的证据普遍存在,赋予仲裁机构调查取证、证据保全的权力有助于案件事实的查明。

其次,允许民事证据规则适用于劳动争议仲裁,落实裁审衔接中的新证据规则、禁反言规则,确认仲裁查明的事实及依据的证据可以作为人民法院认定事实的根据可以提高审判效率和公信力。根据证据学规律,距离证据发生时间越近,其可靠性更有保障。证据发生的时间越长,失真的可能性越大,因为时间越长,实物证据湮灭的可能性越大,而言词证据随着时间的推移证人和当事人的记忆会更加模糊,受到外界干预的可能性更大[12]。劳动争议仲裁是争议发生后离事实和证据形成时间最为接近的审理程序,更为容易接近案件的事实真相。同时,实践已证实,由于仲裁裁决书中的证据认定和事实判断通常与一方当事人的利益诉求存在冲突,则难以避免该方当事人在后续的审理程序中对该部分事实和证据进行再加工的情况发生,从而影响后续审理中对案件事实的认定。

故,笔者认为,应当允许民事证据规则适用于劳动争议仲裁,落实裁审衔接中的新证据规则、禁反言规则,确认仲裁查明的事实及依据的证据可以作为人民法院认定事实的根据可以提升仲裁和司法的权威性、公信力,也可避免当事人利用程序漏洞故意隐瞒证据、改变陈述,影响审判效率。

3、探讨建立对恶意诉讼的违法认定与惩戒措施。

滥用诉权,恶意诉讼侵害了特定法律主体的合法权益,浪费司法资源、扰乱诉讼秩序,损害仲裁、司法公正性和权威性的危害性不言而喻。笔者认为,有必要探讨建立对劳动争议案件中的恶意诉讼的违法认定与惩戒措施,加大违法成本,可以考虑从以下几个方面入手:

其一,研究确定劳动争议案件中恶意诉讼的标准。劳动争议案件中恶意诉讼具有以下特征:

1、主体方面,提起诉讼的当事人包括用人单位和劳动者两方面;

2、主观上具有恶意,当事人明知其提起诉讼的行为没有事实根据和正当理由,而积极追求通过提起这样的诉讼实现损害诉讼相对人的利益或者获得不法利益的目的;

3、客观上表现为滥用诉讼权利,行为人为了实现恶意诉讼的目的,会不可避免地采用一些滥用诉讼权利的行为,诸如在提起一个虚假的诉讼后,提交伪证,一事多诉、滥用撤诉等[13]。对于一些特殊类型的案件,如工伤案件中的确认劳动关系案件、追索劳动报酬和经济补偿的简单案件等,在现行制度下如经仲裁、一、二审法院审理后查明事实基本一致,裁判结果基本相同的,可以直接认定为恶意诉讼。

其二,充分利用诉讼费用的惩戒措施,考虑提高劳动争议诉讼费用的预收标准,经案件审理完结,根据查明的事实确定由过错方承担或退回无过错方。立法者对劳动争议案件制定较低的诉讼费用标准是便于当事人积极维权,对于当事人确有困难的情形也允许申请缓缴或免缴诉讼费用。笔者认为,在人民法治意识不断提高、诉讼费用也有减免制度的前提下,按民事诉讼的诉讼费用收费标准计算预收劳动争议诉讼费用,并在案件审结后根据查明的事实确定责任方或者退回无过错方不影响当事人维权,也可以充分发挥诉讼费用的惩戒措施,即可避免当事人滥用诉权侵害他人权利,也可促使当事人客观确认其诉讼请求,避免不当要求。

其三,考虑在查明存在恶意诉讼的情形下,支持他方财产或精神损害的赔偿请求,并明确简化请求程序。对于经查明的恶意诉讼,应当允许受害方对损失的请求。损失不仅包括受害人参加诉讼所花费的财产损失,还包括精神损害赔偿。同时,应当明确简化在查明存在恶意诉讼情形下,权利受损方的请求程序,以及时、充分保护当事人权利。

其四,加大对恶意诉讼行为的惩罚力度。对认定为恶意诉讼的案件,除承担法律规定的惩罚措施外,检察机关作为法律监督机关,对恶意诉讼的当事人进行失信认定,通报银行、行政机关等部门后录入征信系统作为不良记录。对情节严重,涉嫌伪证罪的,检察机关要督促相关机关依法移送公安机关。对律师参与的恶意诉讼案件,检察机关要及时向司法局提出检察建议,对代理律师予以惩戒[14]

三、结语

《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》提出,要加强裁审衔接与工作协调,积极探索建立诉讼与仲裁程序有效衔接、裁审标准统一的新规则、新制度。2017321,人力资源和社会保障部等中央八部门联合颁布《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》(人社部发[2017]26号)进一步提出要“建立仲裁与诉讼有效衔接的新规则、新制度,实现裁审衔接机制长效化、受理范围一致化、审理标准统一化。各级仲裁机构和同级人民法院要加强沟通联系,建立定期联席会议、案件信息交流、联合业务培训等制度。”2017118人力资源和社会保障部、最高人民法院联合《关于加强劳动人事争议仲裁与诉讼衔接机制建设的意见》进一步明确加强裁审衔接机制建设。十八大以后中央、国务院下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,对完善劳动人事争议的调解和仲裁制度提出了更高的要求。

中央、国务院、各部委、最高人民法院的各项意见充分表明了改革劳动争议裁审制度衔接的决心。改革永远在路上,要彻底改变劳动争议处理质量和效率,提高仲裁和司法的公信力,还需要立法、司法机构及从业者更多的关注与思考。

注释:

[1].劳动争议“裁审关系”再思考,李心怡,法制与社会,201808

[2].劳动争议“先裁后审”制度研究的新视角,洪文慧

[3].劳动人事争议裁审衔接机制构建的新思考,周湖勇

[4].劳动人事争议裁审衔接机制构建的新思考,周湖勇

[5].劳动争议纠纷诉讼费过低衍生问题多,郝绍彬、李海霞,重庆市第五中级人民法院网,20140616

[6].劳动争议案件中恶意诉讼牟利现象增多应引起重视,深圳市宝安区人民法院网,20151228

[7].注:劳动争议发生后,由当事人自愿选择仲裁或是诉讼,申请仲裁则不得再起诉,仲裁和诉讼均具有终局效力。

[8].注:由劳动仲裁机构专门处理劳动争议,仲裁终局,法院不再受理。

[9].注:撤销劳动争议仲裁机构,成立专门的劳动法庭或劳动法院,将劳动争议的处理完全纳入诉讼程序。

[10].对劳动争议仲裁的反思与未来改革之基本思路,肖竹

[11].对劳动争议仲裁的反思与未来改革之基本思路,肖竹

[12].劳动人事争议裁审衔接机制构建的新思考,周湖勇

[13].劳动争议中的恶意诉讼问题分析,薛琴,江苏法院网,2012

[14].恶意民事诉讼的惩治与检察监督,徐辉,检察日报,2012

来源:

http://www.910.jpp88.com/article/page/detailById/29020?from=singlemessage&isappinstalled=0

 

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